中国经济新动能｜化(hua)解处所政府债(zhai)务的关键(jian)是硬化(hua)预算约束,中央,公司

由(you)于(yu)处所政府债(zhai)务增进时候转机点与“四(si)万亿”经济刺激(ji)设计(ji)险些同时发生，因此(ci)部分研(yan)究将处所政府债(zhai)务扩(kuo)张的原因归结于(yu)“四(si)万亿”经济刺激(ji)设计(ji)。然而，穷究政策和实际细节，能够发现，该观点是缺乏事实支撑的。2010年8月，财政部、银监会等部分担任人(ren)正在答记者问时就曾指出，正在4万亿投资中，没有仅处所政府只担任了1.25万亿元，并且为解决处所政府资金来源问题，中央还帮助处所政府代理刊行(xing)了4000亿元的处所政府债(zhai)券(quan)（参见《财政部等就加强处所政府融资平台公司管理答问》）。然而，从官方(fang)审计(ji)效果来看，处所政府性(xing)债(zhai)务从2008年的5.57万亿元增至2014年的24.00万亿元，增加18.43万亿元，远超投资设计(ji)规定(ding)的1.25万亿元。因此(ci)，明白处所政府债(zhai)务形成机理，需(xu)要跳出“四(si)万亿”经济刺激(ji)设计(ji)，重新审阅。

与“四(si)万亿”政策险些同时出台，但被疏(shu)忽的一(yi)个更(geng)为紧张的政策是。为无效应对国际金融危急的严峻打(da)击，扭转经济增速下滑趋向，中国放松了对处所政府的信贷监管，允许处所政府从预算外渠道(dao)举行(xing)举债(zhai)融资，这一(yi)政策办法放松了对处所政府的信贷监管，改变了处所政府的激(ji)励(li)，诱发了处所政府的道(dao)德风险和软预算约束。

正在国际金融危急的打(da)击下，2009年，中国群众银行(xing)、原中国银行(xing)业监督管理委员会出台《关于(yu)进一(yi)步加强信贷结构调整增进百姓经济平稳较快进展的引导意(yi)见》（银发〔2009〕92号）（以下简称“92号文”），允许处所政府从预算外渠道(dao)举行(xing)举债(zhai)融资，明白勉励(li)处所政府经过设立融资平台公司的方(fang)式，吸引和激(ji)励(li)金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，拓宽(kuan)中央投资项目的配套(tao)资金融资渠道(dao)。如此(ci)一(yi)来，处所政府利用融资平台公司举借的债(zhai)务没有会出现正在处所政府的财政预算中，从而规避了预算法关于(yu)“没有列赤字”的约束。

随后，财政部出台的《关于(yu)加速落实中央扩(kuo)大内需(xu)投资项目处所配套(tao)资金等有关问题的关照》（财建〔2009〕631号）进一(yi)步承认了处所政府经过融资平台公司来举债(zhai)融资的做法，指出处所政府配套(tao)资金能够利用融资平台公司，经过市场机制张罗。

处所政府的信贷监管放松重新唤起了处所政府的预算软约束冲动，激(ji)励(li)处所政府利用融资平台公司举债(zhai)融资，进而实行(xing)规模庞(pang)大的投资扩(kuo)张。根据金融市场法则，融资平台公司只有拥有优越的资产状况和连续的红利能力，才会具备较强的融资能力，帮助处所政府实现投融资目的。为了加强融资平台公司的融资能力，处所政府将本身(shen)控制的资源作(zuo)为一(yi)种“杠杆资源”，注入融资平台公司，快速增加融资平台公司的资产，改善融资平台公司的财务状况，大概以本身(shen)控制的资源为融资平台公司融资作(zuo)担保。

个中，国有企业资产和土地是处所政府最普遍使(shi)用且最首(shou)要的两类杠杆资源。诸多融资平台公司相关的政策文件也(ye)经常提及处所政府把国有企业资产、土地注入融资平台公司的行(xing)为。比(bi)如，有的处所将国有企业股权无偿(chang)划转至融资平台公司，有的处所将储备土地注入融资平台公司，帮助融资平台公司以所持有的土地作(zuo)典质融资存款，有的处所利用未来土地收入，为融资平台公司举债(zhai)融资提供隐性(xing)担保。

因此(ci)，信贷监管放松后，处所政府把所控制的国有企业资产、土地等资产，作(zuo)为一(yi)种“杠杆资源”，或帮助融资平台公司改善财务状况，或为其融资提供担保，进而实现利用融资平台公司举债(zhai)融资的目的，最终撬动了处所政府债(zhai)务扩(kuo)张。

基于(yu)2009年“92号文”放松对处所政府信贷监管的政策打(da)击，将处所国有工业企业资产与土地资产之(zhi)和作(zuo)为处所政府控制的杠杆资源的代理变量，调查信贷监管放松对处所政府债(zhai)务的影响。研(yan)究发现：

第一(yi)，信贷监管放松明显增进了处所政府债(zhai)务扩(kuo)张，并具有连续的扩(kuo)张效应。信贷监管放松激(ji)励(li)处所政府利用融资平台公司举债(zhai)融资，实行(xing)规模庞(pang)大的投资扩(kuo)张，明显增加了处所政府债(zhai)务。

第二，信贷监管放松后，处所政府向融资平台公司提供了股权、政府补助等支持，改善其财务状况，帮助其满足金融市场的融资请求，最终实现举债(zhai)融资的目的。

第三，从债(zhai)务结构看，由(you)于(yu)长期债(zhai)务的归还期更(geng)长、展期压(ya)力更(geng)小，信贷监管放松促使(shi)处所政府以杠杆资源更(geng)多地撬动长期债(zhai)务。从融资方(fang)式看，银行(xing)放贷决议简单受处所政府干预，而债(zhai)券(quan)市场绝对越发独立。纵然杠杆资源缺乏，银行(xing)也(ye)可能向处所政府放贷，而债(zhai)券(quan)刊行(xing)越发依赖处所政府控制的杠杆资源。因此(ci)，信贷监管放松首(shou)要影响处所政府的债(zhai)券(quan)融资行(xing)为。

第四(si)，由(you)于(yu)政府干预能间接影响国有企业的投资等经济决议，保经济增进压(ya)力大的处所更(geng)无效果举行(xing)举债(zhai)融资。因此(ci)，这种效应首(shou)要表现正在政府干预强、保增进压(ya)力大的乡村。

第五，信贷监管放松强化(hua)了融资平台公司的投融资功效、推进了交通基础(chu)设施建设。然而，信贷监管放松无法同时增加财政收入、增进经济进展，反而增加了处所政府债(zhai)务风险。

上述研(yan)究结论，为中国治理处所政府债(zhai)务提供了紧张的政策启示。

第一(yi)，应加强对处所政府的信贷监管，着眼于(yu)“硬化(hua)”处所政府的预算约束。正在现行(xing)的中国经济管理体(ti)制下，处所政府间的投资竞争始终存正在。因此(ci)，应加强对处所政府的信贷监管，无效约束处所政府的软预算约束，防(fang)控处所政府债(zhai)务风险。固然，我们(men)需(xu)要熟悉(xi)到，硬化(hua)处所政府的预算约束，没有是简单地让处所政府减少付出尤其投资，而是要扭转现有的处所政府激(ji)励(li)机制，避免道(dao)德风险，促使(shi)处所政府经过长期内生进展动力的加强来更(geng)好地化(hua)解债(zhai)务、助力可连续进展。

第二，应削弱处所政府对杠杆资源的控制，着眼于(yu)“弱化(hua)”处所政府间接干预经济的能力。正在投资冲动的驱动下，处所政府会积极利用杠杆资源，自(zi)动追求银行(xing)存款、债(zhai)券(quan)、信托等种种融资支持。因此(ci)，削弱处所政府对杠杆资源的控制，才能从源头上约束和规范处所政府的没有良融资行(xing)为。